Европейский парламент: состав, порядок формирования и структура. Европейский парламент имеет три важнейшие задачи: законодательство, бюджетирование и контроль Европейской комиссии Европейский парламент является органом

10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Ев­ропейского объединения угля и стали, в которой страны-уча­стницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. ус­тановил, что общая для трех объединений Ассамблея (Евро­пейскийпарламент)“осуществляетполномочияпо обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она со­стоит из “представителей народов государств-членов, объе­динившихся в Сообщество”.

Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процеду­ре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента про­изводилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и со­гласно процедуре, установленной каждым государством-чле­ном”. Именно так была образована первая Ассамблея, со­бравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сооб­щества акта, устанавливающего единую избирательную сис­тему.

Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект кон­венции, предусматривавшей прямые выборы в высший пред­ставительный орган Сообщества. Однако до реализации это­го проекта прошло более 15 лет.

В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избра­нии Европейской парламентской ассамблеи всеобщими пря­мыми выборами”. Он установил лишь небольшое число пра­вил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.

В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.

Наибольшее число депутатов - 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Ве­ликобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 де­путатов, Нидерланды (14,7 млн) - 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) - по 24 де­путата, Дания (5,2 млн) - 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) - 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) - 6 депутатов. Та­ким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в сред­нем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ - от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономиче­ской гегемонии крупных держав.

Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструк­циям. Императивный мандат запрещен.

Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовмести­мости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмеще­ние мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.

Акт оговорил также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по вос­кресенье одной и той же недели.

Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную си­стему и процедуру, выборы в каждой стране должны произ­водиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об изби­рательном праве Сообщества, а об избирательном праве от­дельных государств по выборам депутатов Европейского пар­ламента.

Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах - про­порциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препят­ствием в создании единого избирательного закона Сообщест­ва явилась позиция Великобритании, которая не соглашает­ся на введение пропорциональной системы при выборах Ев­ропейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.

Как известно, на результаты выборов по пропорциональ­ной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах - в Да­нии, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люк­сембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональ­ной системе, образуется по нескольку избирательных окру­гов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.

Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, по­скольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депу­татов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13- от фламандского региона (официальный язык фламанд­ский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается гово­рящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоя­тельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-лет­него возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции - гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным изби­рательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Со­общества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других госу­дарств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, прожива­ющие в других государствах - членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для уча­стия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, мо­гут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участву­ют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

Пассивное избирательное право также не отличается еди­нообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным при­надлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел уста­новлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах - не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты меры против выдвижения кандида­тур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представле­нии списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ир­ландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.

Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский пар­ламент в июне1989 г. во Франции из 15 общенациональ­ных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в националь­ные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выбо­рах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. - всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность изби­рателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции при­няло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше - 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводи­мой правительством в отношении “Общего рынка”.

Европейский парламент – представительный орган ЕС, осуществляющий свои полномочия на основании учредительных документо в ЕС.

Порядок формирования : представители государств– членов ЕС избираются в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием. Каждое из государств– членов ЕС обладает в Парламенте определенным числом мандатов, соответствующим прежде всего численности его населения. Общее число мест – не более 750 мандатов. Периодичность всеобщих прямых выборов в Европейский парламент составляет 5 лет.

Внутренняя структура и порядок работы Европейский парламент обладает однопалатной структурой, работает на постоянной основе. Сессии Парламента проводятся ежегодно. Каждая очередная сессия собирается во второй вторник марта месяца календарного года. По инициативе депутатов и полномочных органов может быть назначено чрезвычайное заседание. Все заседания носят открытый характер. Депутаты работают на ежемесячных пленарных заседаниях изаседаниях комитетов. Работой Парламента руководит Председатель, избираемый на 2,5 года. Он руководит заседаниями палаты, осуществляет административные и дисциплинарные функции. Председателю помогают 14 вицепредседателей и 5 квесторов, которые избираются одновременно и образуют под руководством Председателя бюро парламента. Определением повестки дня и проведением прений в ходе заседания ведает Конференция председателей. Она включает Председателя Парламента и председателей политических групп (фракций), а также двух представителей от независимых депутатов.

Полномочия Европейского парламента :

1) участие в нормотворческом процессе (законодательные полномочия);

2) вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении;

3) участие в формировании других институтов и контроль над их деятельностью;

4) осуществление внешних связей.

Статус депутата : закрепляется в общих чертах учредительными актами и детально регулируется Регламентом Парламента. Регламент определяет объем и порядок осуществления депутатских полномочий, требования к их осуществлению и ответственность за их нарушение. Правомочность полномочий депутата, устанавливаемая по итогам голосования на выборах, подтверждается самим Парламентом. Полномочия осуществляются каждым депутатом самостоятельно. Депутат не связан императивным мандатом. Он пользуется всеми правами, закрепленными в Договорах и Регламенте, участвует в обсуждении вопросов, включаемых в повестку дня, и принятии решений, выносимых на голосование.

Судебная система европейского союза

Суд Европейских сообществ (Суд), призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей юрисдикции, Суд сформулировал многие жизненно важные для развития интеграционного процесса концептуальные положения. Такова, например, созданная им концепция независимости и самостоятельности права ЕС как автономной правовой системы.

Суд сформулировал основные квалификационные признаки права ЕС. Посредством судебного толкования он восполнил многие пробелы и уточнил содержание многих постановлений учредительных договоров и актов вторичного права. Согласно Ниццскому договору 2001 г. и приложенному к нему Уставу Суда ЕС с последующими поправками существенно изменяются структура судебной системы и статус судебных учреждений ЕС. Эти изменения состоят в создании практически трехзвенной судебной системы ЕС :

2) Суд первой инстанции (СПИ);

3) специализированные судебные палаты.

В соответствии с реформой Суд ЕС приобретает статус высшего судебного органа ЕС .

Он рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченную категорию дел, решение которых имеет существенно важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права. За ним в основном сохраняется преюдициальная юрисдикция. Он выполняет функции кассационного и конституционного судов.

СПИ становится самостоятельной судебной инстанцией . К его подсудности отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией по отношению к специализированным судебным палатам (ССП).

ССП призваны оказывать содействие СПИ при рассмотрении некоторых дел, выделенных в особую категорию. Это, например, споры между Сообществами и их служащими или споры, представляющие особую сложность в силу технических причин (проблемы интеллектуальной собственности, патентного права и т. п.).

Более четко структурирует судебную систему Конституция ЕС. Эта система включает три самостоятельные судебные инстанции :

2) Суд общей юрисдикции;

3) специализированные суды, являющиеся не просто вспомогательными палатами, а самостоятельной судебной инстанцией.

Одновременно Конституция вносит изменения в порядок формирования и юрисдикцию судебных учреждений.

Судебная защита прав и интересов субъектов права ЕС осуществляется не только судами, действующими на уровне ЕС, но и национальными судебными учреждениями государствчленов.

Европейский парламент - пред­ставительный институт Сообщества и Союза. Он состоит «из пред­ставителей народов государств, объединенных в Сообщество» (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента изби­раются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последнего расширения Союза достигло 732 (ранее - 626). Количе­ство депутатов, избираемых на территории разных стран, определя­ется квотами, закрепленными непосредственно в Договоре о ЕС (ст. 190): Германия - 99 депутатов; Великобритания, Италия, Фран­ция - 87 ... Люксембург, Кипр, Эстония - 6, Мальта - 5.

При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в лю­бом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жи­тельства (ст. 19 Договора о ЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избира­ются согласно правилам, содержащимся в национальном законода­тельстве: Закон Бельгии «О выборах Европейского парламента» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т.д. -

Эти документы, однако, должны соответствовать общим прин­ципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза - Акте об избрании членов Европейского парла­мента прямым всеобщим голосованием от 20 сентября 1976 г. (см. во­прос № 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

Во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса);

Выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

Государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т.е. минимальное количество голосов, которое должна полу­чить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5% поданных голосов;

Членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установ­лены также другие условия несовместимости мандата европарламен-тария: с членством в правительствах государств-членов или в Комис­сии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т.д.;

Выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-чле­нах проводятся в течение одной недели месяца (на практи­ке - июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосо­вания во всех странах Союза.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т.е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским имму­нитетом, который может быть снят самим Парламентом. В настоя­щее время ведется подготовка специального нормативного акта ЕС о статусе членов Европейского парламента, в котором будут закрепле­ны, в частности, правила о вознаграждении депутатов, гарантиях и компенсациях депутатской деятельности.

Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в це­лом и объединяются друг с другом в «политические группы (фрак­ции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаменталь­ной» 2 .

Появление Европейского парламента дало импульс консолида­ции однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также евро­пейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская на­родная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социали­стов, а также Партия Европейских либералов, демократов и рефор­маторов 3 .

Для признания политической партии действующей «на европей­ском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избира­телей минимум в четверти государств-членов (т.е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заин­тересованной партии были избраны в представительные органы (Ев­ропейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государст­вах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может яв­ляться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) полити­ческих партий государств-членов".

Функции и полномочия Европарламента. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рас­смотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функ­ция), политический контроль за исполнительной властью в лице Ко­миссии (контрольная функция).

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полно­мочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т. д., в будущем - европейских законов и рамочных законов):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарламент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза - второго института данной организации;

б) законодательные полномочия Европейского парламента не­одинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по кон­кретному вопросу статья учредительного договора:

Если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совме­стного нормативного акта (регламент Европейского парламента и Совета и т.д.). Оба института соответственно имеют право абсолют­ного вето на законопроект;

Если установлена консультативная процедура, то в оконча­тельном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т.д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) харак­тер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может от­срочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т.е. рас­полагает правом отлагательного вето на законопроект.

В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для формирования законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура - в сфере уголовного, налогового права.

В будущем, согласно проекту Конституции, европейские законы и рамочные законы, по общему правилу, станут издаваться совмест­но Европарламентом и Советом в рамках обычной законодательной процедуры (аналог нынешней процедуры совместного принятия ре­шений). По некоторым вопросам, в порядке исключения, сохранит­ся специальная законодательная процедура, дающая право решаю­щего слова Совету (как ныне консультативная процедура). Подроб­нее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере со­стоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Сою­за (в будущем - европейского закона о бюджете). Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных катего­рий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).

Европейский парламент активно осуществляет контроль за дру­гими институтами и органами Союза, главным образом за Комисси­ей. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европар-ламента реализуются в разных формах, большинство из которых из­вестны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание док­ладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.

Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:

Дача согласия на заключение важнейших международных до­говоровЕС с иностранными государствами и международными орга­низациями (соглашений с третьими странами);

Разрешение на вступление в Европейский Союз новых госу­дарств-членов;

Назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совеща­тельного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского цен­трального банка;

Право на получение своевременной информации и проведе­ние дебатов о развитии общей внешней политики и политики без­опасности Европейского Союза.

Организация работы и принятия решений Европарламента. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях «европейские» парламента­рии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).

Кворум на заседаниях Европарламента составляет "/з от списоч­ного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (прово­дится по требованию депутатских групп).

По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа при­сутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос «за»).

Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные доку­менты требуют, чтобы решения Европарламента принимались боль­шинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также полу­чить поддержку 3 пятых поданных голосов.

Например, согласие Европейского парламента на вступление но­вых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т. е. 367 из 732). Вотум недове­рия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий:

во-первых, при поддержке Уз ОТ числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.

В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленар­ных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т.д.

Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент мо­жет учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по рассле­дованию противоправных действий и других нарушений в ходе пре­творения в жизнь права Сообщества, («следственные комиссии»). В целях полдержания контактов с иностранными парламентам»:

из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламент­ские делегации.

В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарла­мента выступают:

- Председатель и его заместители (вице-председатели), кото­рые избираются депутатами на 2,5 года (т.е. на половину легислатуры Европарламента);

Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финан­совые вопросы функционирования Европарламента, например опре­деляет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т.п.;

Бюро в выполнении его задач помогают пять квесторов, из­бираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесто­ры ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессио­нальной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Кве­сторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;

Главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разра­батывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;

В структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в це­лях координации работы данных подразделений).

В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гра­жданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоян­ных сотрудников и 600 временных).

Европейский парламент - относительно «недорогой» институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.

Сотрудничество Европарламента с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламен­тов), возникла потребность установить контакты между корпусом «европейских» парламентариев и представительными органами госу­дарств-членов.

Первым шагом в организации этого взаимодействия стало прове­дение регулярных встреч председателей Европейского и националь­ных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум межпарламентского сотрудничества - Конференция органов, специа­лизирующихся в делах Сообщества, сокращенно - COSAC (от франц. Conference des organes specialises dans les anaires communautaires).

Членами Конференции являются представители специализиро­ванных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламента­риями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, кото­рые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политиче­ским институтам Союза, которые, однако, не являются обязательны­ми для последних, равно как и для парламентов и правительств госу­дарств-членов.

Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно последнему документу заседания Конференции долж­ны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подле­жат принятию «широким консенсусом». Если последний недости­жим, то достаточно 3 /^ поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза"

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Сою­за - «межправительственный» институт, состоящий из должност­ных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого го­сударства-члена на министерском уровне, уполномоченному созда­вать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).

В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т.е. национальных правительств).

Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не опреде­ляет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем. Совет стал собираться в разных составах. Они получили на­звание формации Совета.

Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроиз­водства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами " Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприя­тия в сфере экологической политики ЕС.

Всего в настоящее время в Совете функционируют девять форма­ций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы «общего» характера (в том числе о распреде­лении обязанностей между прочими формациями Совета).

В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредитель­ными договорами, Совет обязан собираться на уровне не «просто» министров, но высших руководителей исполнительной власти госу­дарств-членов - Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно проекту Конституции) эта формация должна исчезнуть.

Из сказанного следует, что Совет - единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессиона­лизм и компетентность «межправительственного» института Евро­пейского Союза.

Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных со­ставах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.

В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Со­вете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должно­стных лиц (министр иностранных дел государства-председателя воз­главляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т.д.).

Пост Председателя Совета не является выборным. Государст­ва-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в те­чение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 1995 г. «Об установлении порядка осуществле­ния председательства в Совете»). Так, в 2003 г. председателями Совета являлись Греция (первое полугодие) и Италия (второе полугодие), в 2004 г. - Ирландия и Нидерланды.

Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочия­ми общеполитического характера.

Согласно Договору о Европейском Союзе именно государст­во-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международ­ные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должно­стью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.

В будущем, после принятия Конституции, действующая система замещения поста Председателя Совета останется в силе с одним су­щественным изменением: с целью обеспечить большую последова­тельность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным (вероятно, сроком на полтора года). Если бы новая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2003 г. по 31 декабря 2004 г. «коллективным председателем» Совета являлись бы совмест­но Италия, Ирландия и Нидерланды с соответствующим распределе­нием обязанностей между собой.

С другой стороны, у Председателя Совета планируется забрать общеполитические полномочия, в том числе право представлять Ев­ропейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти прерогативы должны перейти к новым должностным лицам Союза - Председателю Европейского совета и Министру иностранных дел.

Функции и полномочия совета. Несмотря на то что членами Совета явля­ются представители исполнительной власти государств-членов, дан­ный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву 1 . В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всег­да носит абсолютный характер.

В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос № 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возраже­ниям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза:

регламент Совета, рамочное решение Совета и т.п.

Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также ут­верждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (на­пример, бюджет Европола).

Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координа­ции (так они названы в проекте Конституции). Основными полномо­чиями в рамках этих функций выступают:

Принятие ежегодно «широких ориентиров экономической политики», адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и фи­нансовым положением (в том числе санкции по отношению к госу­дарствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный де­фицит). Специальные «ориентиры» Совет издает также в сфере по­литики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;

Утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотруд­ничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т.е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат)";

Заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, еди­нолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Ев­ропейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и со­циального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учреди­тельной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратифи­кации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы Совета и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры прави­тельств государств-членов, его сессии не могут продолжаться дли­тельное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчи­танной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются норматив­ные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания Совета (также в разных формаци­ях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих про­блем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его спи­сочного состава (т.е. 13 из 25), причем один член Совета может деле­гировать свое право голоса другому члену (такая возможность ис­пользуется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом высту­пают единогласие и квалифицированное большинство; какой имен­но способ подлежит использованию в конкретном случае, определя­ют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например:

«Совет, постановляя единогласно... может принимать любые регла­менты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенно­го тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифици­рованным большинством...» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из при­сутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии пря­мо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возмож­ность государствам-членам через собственных министров наклады­вать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным - квалифициро­ванным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохра­нится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для госу­дарств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заклю­чается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств к союз народов. Соответственно для принятия решения в данном слу­чае необходимо выполнить два основных условия:

Проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т.е. 13 из 25), а по некоторым вопросам - Уз (" ] " e ^ и3 25)";

- «за» должно быть подано не менее 232 из 321 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депута­тов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры - по 27; нидерландский - 13 и т.д. Наимень­шее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т.е. неточно отражают соот­ношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать про­верки того, что «государства-члены, образующие это квалифициро­ванное большинство, представляют не менее 62% всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответ­ствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Дого­вора о ЕС).

Проект Конституции Союза предусматривает отмену «взвешен­ного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепро­верке 62%) и определяет квалифицированное большинство следую­щим образом: «большинство государств-членов, представляющих не менее трех пятых населения Союза». Для некоторых вопросов преду­смотрено также «суперквалифицированное» большинство: Уз госу­дарств-членов плюс ^ населения Союза 2 .

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного боль­шинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он ис­пользуется, в основном, для принятия процедурных решений 3 .

С учетом непостоянного характера работы Совета в функциони­ровании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них - Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Согерег (от франц. Comite des representants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Согерег в предварительном порядке рассматривает проекты, вно­симые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Со­вет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Согерег. Так происходит примерно в 75-80% слу­чаев, т. е. Согерег своей деятельностью существенно «разгружает» Совет".

Наряду с Согерег в структуре Совета имеются ряд специальных ко­митетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопас­ности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопро­сам, число которых варьируется от 250 до ЗОО 2 .

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. со­вмещает две должности: Генеральный секретарь Совета - Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и поли­тике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь - Высо­кий представитель»). В качестве Высокого представителя это долж­ностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внеш­неполитических функций Европейского Союза.

Европейская комиссия 3

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия - инсти­тут, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 27 человек: Председателя и 26 комис­сара, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутрен­них дел и т.д.).

Председатель и комиссары должны быть гражданами Европей­ского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину . Подобные квоты, вероятно, сохранятся и после вступления в силу Конституции. В то же время, согласно ее проекту, членов Ко­миссии планируется разделить на две категории: с одной стороны, коллегия в составе Председателя, Министра иностранных дел (в ран­ге вице-председателя) и тринадцати «европейских комиссаров»;

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим усло­вием назначения их на должность и гарантируется запретом для чле­нов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Су­дом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответство­вать установленным требованиям или совершат серьезный просту­пок. Возможна также принудительная отставка отдельных комисса­ров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европей­ский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в ус­ложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и Уз поданных голосов). На практике таких случаев еще не было.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Ев­ропейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Ко­миссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» - Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламен­том. Согласно проекту Конституции назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов, выборов в Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской по­литической партии», которая сформировала наибольшую по числен­ности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия Комиссии. В институционном механизме Европей­ского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же за­дач, которые на уровне государств решают национальные правитель­ства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в ка­честве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям пра­вительств государств, проистекают из двух источников - непосред­ственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарла-ментом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно воз­растает. .,

В западной доктрине сложилась классификация основных на­правлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каж­дой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

- охранительная функция, т.е. обеспечение соблюдения учреди­тельных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также фи­зическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции - это рас­следование противоправных действий и бездействия государств-чле­нов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государст­ва-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с право­выми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физиче­ских лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутрен­нем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штра­фы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сооб­щества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергети­ческом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10% годового оборота предпри­ятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие пра­вила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Ко­миссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), sn «Даймлер-Крайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро со­гласно решению от 30 октября 2002 г.).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и пред­приятий (форма предварительного контроля). В частности, предва­рительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и норма­тивные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в об­ласти стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Напри­мер, посредством своих решений она вправе приказать государст­вам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, кото­рый представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Ев­ропейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

- инициативная функция, т.е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты рег­ламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сооб­щества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, дан­ное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты - Европейский парламент и Совет, - как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Бо­лее того. Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен при­нимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу - осо­бенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря кото­рой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конститу­ции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные за­коны будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами за­конодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государ­ства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициатив­ной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и международными организациями по вопросам, которые входят в компе­тенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

- исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией пред­писаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европей­ский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Европейская Комиссия - постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами - комисса­рами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно проекту Конституции, один из ви­це-председателей Комиссии будет являться Министром иностранных дел Европейского Союза. Это должностное лицо получит ряд дополни­тельных полномочий, в частности право самостоятельно вносить проекты внешнеполитических акций в Совет и право представлять Европейский Союз в рамках общей внешней политики и политики безопасности (должность Высокого представителя по ОВПБ, совме­щаемая ныне с постом Генерального секретаря Совета, будет ликви­дирована).

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии вы­ступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обо­значаемые аббревиатурой DG 1 и номерами в виде римских цифр, на­пример: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т.д. Руководителем генерального директора­та является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генераль­ный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который от­вечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служ­ба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 25 тыс. служащих - больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внут­реннего делегирования, т.е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.

Так, в первом полугодии 2003 г. Комиссия в коллегиальном по­рядке утвердила около трети своих решений, из них лишь 2,3% на за­седаниях, другие - с помощью письменной процедуры (29,2%). Ос­тальные решения от имени Комиссии были приняты единолично ко­миссарами (27,1%) или генеральными директорами (41,4%)".

Детально организация и процедура Европарламента оп­ределены Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, де­тально расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента - председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом парла­менте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положение политических групп.

Основными руководящими органами Европейского парла­мента являются председатель и бюро, включающие предсе­дателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совеща­тельного голоса).

Председатель Европарламента. Полномочия председате­ля Европейского парламента, избираемого на два с полови­ной года, во многом напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его орга­нов”. Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право по­зволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает значительной дисциплинар­ной властью, может объявить нарушителю регламента пори­цание, что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти дней. Однако самым важным пра­вом председателя является его право выступать от имени Ев­ропарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.

Регламент в редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и кве­сторов на два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.

Процедура выборов председателя и членов бюро Европар­ламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, происходит следующим образом.

Кандидатуры председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутата­ми (ст. 12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров голосования ни один из канди­датов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набрав­шие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Замести­тели председателя (сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства различных стран и политических групп.

Полномочия заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), при­сутствие на официальных церемониях. Более важной пред­ставляется их роль в бюро или Расширенном бюро.

Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоит из председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связан­ные с заботой депутатского корпуса, парламента и его ор­ганов.

Когда бюро собирается с участием председателей полити­ческих групп, оно именуется расширенным бюро. Что каса­ется депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в рас­ширенное бюро, правда, без права решающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением расширенного бюро от 11 сентяб­ря 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются права полити­ческих или географических “меньшинств”.

Какие вопросы решает расширенное бюро, этот своеоб­разный совет старейшин Европейского парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке пе­ред каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые “устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки пись­менных документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок постановки вопросов в так на­зываемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы разме­щения депутатов в зале заседаний (ст.28) и правил элект­ронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность рас­ширенного бюро не ограничивается процедурными вопроса­ми. Оно также разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4). Расширенное бюро полно­мочно также решать вопросы, связанные с отношениями парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом и организациями, не входя­щими в Сообщество (ст.24, п.2).

На заседаниях расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов с правом го­лоса.

Как правило, бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.

Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения про­блем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европей­ского парламента они обрели статус избираемых на два с по­ловиной года членов. Как уже отмечалось, они входят в бю­ро и расширенное бюро с правом совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами. Коллегия квесторов впра­ве выносить решения по толкованию и исполнению правил административного управления в сфере своей компетенции, она же решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны в страну, оплата их сек­ретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работы парламентариев удобств (курьер­ская служба, переводы, организация курсов иностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся

обеспечения деятельности депутатов. В последнее время кве­сторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секре­тариата по проблемам организации работы Европарламента сразу в трех городах - Люксембурге, Брюсселе и Страсбур­ге, по переводу всей документации на языки стран - членов Сообщества и т.д.

Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюл­летень.

Комиссии. Работа Европейского парламента протекает также в специальных комиссиях, которые являются постоян­ными рабочими органами, компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это политическая ко­миссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по эконо­мическим, валютным вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии, исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия по социальным вопросам и вопросам занятости; ко­миссия по региональной политике и благоустройству терри­тории; комиссия по транспорту; комиссия по охране окружа­ющей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по вопросам развития и со­трудничества; комиссия по бюджетному контролю; институ­ционная комиссия; комиссия по Регламенту, проверке пол­номочий и иммунитетам; комиссия по правам женщин; ко­миссия по петициям.

Парламент может также создавать временные комиссии, а для рассмотрения особых коммунитарных проблем - след­ственные комиссии.

С предварительного согласия расширенного бюро могут создаваться подкомиссии в рамках постоянной или времен­ной комиссии, которые отчитываются перед своей комис­сией. В последние годы были созданы подкомиссии по пра­вам человека (в рамках политической комиссии), по без­опасности и разоружению (также в рамках политической комиссии), по рыболовству (в рамках комиссии по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию), по информации (в рамках комиссии по делам молодежи). В них работают обычно девять-десять депутатов. Они проводят ежегодно в среднем до 10 заседаний одновременно с заседаниями посто­янных комиссий.

Формирование комиссии происходит в начале первой сес­сии вновь избранного Европейского парламента сроком на два с половиной года, после чего она создается вновь в об­новленном составе. Каждый депутат имеет право участво­вать в работе той или иной комиссии в качестве ее полно­мочного члена или его заместителя. Кандидатуры обычно со­общаются в бюро политическими группами или от имени не менее 13 депутатов. Бюро предлагает затем на рассмотрение парламента согласованные кандидатуры с учетом равномер­ного географического и политического представительства. Согласно Регламенту (ст. II 1, п.1), парламент может назна­чить столько же заместителей членов комиссий, сколько в ней полномочных членов. В случае отсутствия полномочного члена комиссии его заместитель, принадлежащий к той же политической группе, участвует в работе комиссии с правом решающего голоса (ст. 1 II, п.2). Кроме того, любой депутат Европарламента может присутствовать на заседаниях любой комиссии в качестве наблюдателя (ст. 124, п.4).

Роль комиссий заметно возросла после принятия Единого европейского акта, что было закреплено в новой редакции Регламента, вошедшей в силу 1 июля 1987 г. Если раньше они являлись вспомогательными органами Ассамблеи, то от­ныне именно в них происходит основная работа по выработ­ке решение Европарламента. Комиссии участвуют во всех этапах прохождения вопроса через парламент. Регламент предоставляет комиссиям с разрешения расширенного бюро как право законодательной инициативы (ст. 121), так и пра­во запроса, полномочия по выработке проектов резолюций Европарламента.

Статья 10, п.З Регламента предусматривает, что каждая комиссия вправе просить председателя Европарламента про­водить одно или несколько своих заседаний в год в других городах, помимо Брюсселя, Люксембурга или Страсбурга. Надо сказать, что большинство комиссий охотно пользуются этим правом, что нелегким бременем ложится на бюджет Сообщества.

Политические группы Европейского парламента. Уже при выборах председателя первой Ассамблеи в 1952 г. де­путаты голосовали согласно принадлежности к одной из политических тенденций (социалистической, демократической или либеральной). Это послужило отправным момен­том институционализации политических, а не националь­ных групп в Европейском парламенте. Не затягивая за­крепление этого необычного для международного органа принципа, Ассамблея уже 16 июня 1953 г. принимает соот­ветствующую резолюцию и вписывает в свой регламент положения, касающиеся статуса политических групп. В то время минимальное число депутатов, необходимое для со­здания политической группы, было установлено в количе­стве девяти депутатов, то есть 12% от общего числа (78) депутатов. Впоследствии число депутатов увеличилось, увеличилась и численная квота для создания политической группы, оставаясь, правда, на уровне 12%. С увеличением числа представленных в парламенте партий возникла необ­ходимость понижения квоты до 5% (1973 г.). Минималь­ное количество депутатов, необходимое сейчас для созда­ния политической группы, составляет 23 депутата от одной страны (4,4%), либо 18 депутатов (3,5%), если они пред­ставляют не менее двух государств, и 12 (2,3%), если они представляют не менее трех государств.

25 июля 1989 г. на открывшейся в Страсбурге первой сес­сии нового состава Европейского парламента было офици­ально создано 10 политических групп вместо прежних вось­ми. Наиболее многочисленной политической группой (180 депутатов) стала группа социалистов, чей представитель ис­панец Энрике Барон и был избран председателем Европар­ламента. Второй по численности группой стали христиан­ские демократы (121 депутат), образовавшие “европейскую народную партию”. Третья по численности группа (49 депу­татов) - “либералы” во главе с В.Жискар д"Эстеном. Депутаты-экологисты образовали две группы: “зеленые” (30 мест) и “регионалисты” (13 мест). Произошло размежевание и в прежней группе коммунистов: 22 итальянских коммуниста, четыре испанских и один датский создали группу “евролевых”, в то время как коммунисты Франции, Испании, Пор­тугалии создали свою группу. Депутаты правой ориентации (французское Объединение в поддержку республики и не­сколько ирландских депутатов) создали “объединение евро­пейских демократов”. От них отмежевались британские кон­серваторы, имеющие отныне свою группу. Наконец, свою группу удалось сохранить ультраправым депутатам Фран­ции, ФРГ и Италии.

Согласно Регламенту, политические группы Европейско­го парламента имеют право:

требовать проведения дискуссии по актуальной проблеме или срочному вопросу (СТ.64, п.1); требовать проведения дискуссии по вопросам, возникаю­щим в ходе “часа вопросов” сразу же вслед за этим часом (ст.61, п1); предлагать завершить дебаты (ст. 104, п.1) или прервать заседание (ст. 106); требовать провести поименное голосование (ст. 95, п.1); участвовать в формировании официальных делегаций Европарламента и выдвигать своих кандидатов в их состав (ст. 126, п.2 и п.З).

Кроме того, как отмечалось выше, политические группы представлены в бюро в лице вице-председателей парламента и в расширенном бюро в лице председателя группы. Они ак­тивно участвуют в подготовке повестки дня, в формировании комиссий Европарламента, в обсуждении кандидатуры пред­седателя парламента и т.д.

Что касается финансирования деятельности политиче­ских групп, каждаяиз них имеет со стороны Европарламен­та субсидию, состоящую из двух частей: “базовая субсидия”, равная для всех групп, и дополнительная субсидия, пропор­циональная численности каждой группы и числу представ­ленных в группе языков. В последнее время получила рас­пространение практика создания рабочих групп по отдель­ным вопросам внутри одной политической группы или между несколькими близкими по духу группами. Число та­ких образований достигло уже сейчас 45, что вызывает боль­шую озабоченность у администрации парламента, так как требует дополнительных организационных усилий. С другой стороны, это свидетельствует о растущей активности пол­итических групп в Европейском парламенте.

Генеральный секретариат. В столь специфическом орга­не Европейского сообщества, каковым является Европейский парламент, от слаженности информационных, вспомогатель­ных служб зависит четкость работы находящихся в трех го­родах учреждений.

Ключевой фигурой административных служб Европарла­мента является генеральный секретарь, руководящий рабо­той многочисленного секретариата и вместе с председателем ставящий свою подпись под протоколами заседаний парламента. Генеральный секретарь произносит в бюро торжест­венное обязательство выполнять свои обязанности без ка­ких-либо политических, национальных или личных пристра­стий и с сознанием всей ответственности. Он несет прямую личную ответственность перед председателем и бюро за по­вседневное административное обеспечение всех видов дея­тельности парламента и под руководством председателя сле­дит за исполнением бюджета парламента.

Постоянное увеличение объема работы парламента отра­зилось на организационной структуре секретариата. Если в 1952-1953 гг. под руководством генерального секретаря ра­ботали две службы, служба парламента и служба админист­рации, подразделявшаяся в свою очередь на четыре отдела, в которых работали 37 сотрудников, то в последующие годы структура секретариата усложнялась.

В настоящее время Генеральный секретариат имеет уп­равление электронной обработки информации, юридическую службу и семь управлений (в точном переводе - генераль­ных дирекций): делопроизводства; комиссий и делегаций; информации и связи с общественностью; исследований (включая подготовку библиографии и справок для депута­тов); кадров, бюджета и финансов; администрации; перево­дов, публикации и рассылки документов.

Работающие в штате Генерального секретариата 2 тыс. чиновников являются его постоянными сотрудниками, и их не могут отозвать правительства стран - участниц Сообще­ства. Они приобретают статус чиновников Европейского со­общества и должны отказаться от какой-либо другой работы по совместительству помимо работы в Европейском сообще­стве. Им запрещено получать инструкции от правительств, организаций или частных лиц, не являющихся их непосред­ственными начальниками. С зарплаты чиновников секрета­риата взимается налог, который идет в бюджет Сообщества, а не стран, гражданами которых они являются. Пенсии и со­циальное обеспечение сотрудников секретариата также регу­лируются нормами коммунитарного права.

Кроме того, политические группы Европарламента имеют собственный секретариат, который является корпусом вре­менных сотрудников (около 500).

Служба переводов. Работа сессий Европарламента, засе­дания каждой комиссии проходят при обязательном синх­ронном переводе на девять официальных языков Сообщества (отметим, что ровно в 18.30 переводчики покидают свои ка­бины, ставя председателя перед необходимостью переносить заседание на другой день). Также на девять языков перево­дятся все документы Европарламента, включая протоколы заседаний комиссий. В Люксембурге, где расположен секре­тариат Европарламента, под службы перевода отведено от­дельное 20-этажное здание. Европейский парламент - един­ственное представительное учреждение в мире, работающее с таким числом рабочих языков, в этом ему уступает даже ООН.

Необходимо указать еще на один стоящий особняком “ин­ститут” Европейского парламента - дуайена - старейши­ны.

Дуайен. Введение поста дуайена позволило решить про­блему ведения первого заседания парламента. Во избежание борьбы амбиций отдельных депутатов или политических групп был взят за образец существующий во многих парла­ментах обычай поручать открытие сессии старейшему по возрасту депутату парламента. Дуайен Европарламента, со­гласно ст. II Регламента, председательствует на открытии первой сессии Европейского парламента нового созыва при избрании председателя парламента и бюро. При председа­тельстве дуайена не допускается обсуждение никаких других вопросов помимо выборов председателя и Бюро или провер­ки полномочий вновь избранных депутатов. Как только они вступают в должность, дуайен уступает свое место председа­телю парламента.

Наделяя председателя парламента широкими полномо­чиями по ведению заседаний сессий, Регламент, тем не менее, в ст. 18, п.З указывает, что председатель может брать слово в ходе обсуждения лишь с целью известить депутатов о состоянии вопроса, если же он желает участ­вовать в самой дискуссии, то он обязан покинуть председа­тельское кресло и возвратиться на свое место лишь тогда, когда дискуссия по данному вопросу уже завершена. Ины­ми словами, Регламент в принципе исключает “давление” авторитетом на депутатов с высоты председательского кресла.

Рассмотрим также вопросы, касающиеся подготовки и проведения сессий Европарламента. Напомним, что пленар­ные заседания проводятся обычно в Страсбурге, заседания постоянных комиссий парламента по преимуществу в Брюсселе, а секретариат парламента продолжает находиться в Люксембурге

До марта 1958 г. депутаты рассаживались в алфавитном порядке, впоследствии по политической принадлежности, а не по страновому признаку. Внутри каждой политической группы депутаты занимают места в алфавитном порядке. Председатели и заместители председателя каждой группы (бюро) сидят перед другими членами парламента. Депутаты, не вошедшие ни в какую группу, размещаются в последнем ряду амфитеатра.

Поскольку ни Договоры о Сообществе, ни Регламент не указывают продолжительность работы парламента, распоря­док его работы и даты пленарных заседаний определяются расширенным бюро. Обычный месячный календарь работы сессий Европарламента распределяет рабочие дни следую­щим образом: одна неделя - на пленарные заседания, две недели - на заседания комиссий, одна неделя - на заседа­ния политических групп.

Пленарные заседания. Согласно ст. 139 Договора о Сооб­ществе, Европейский парламент созывается на сессию во второй вторник марта. Статья 9, п.1 Регламента предусмат­ривает, что период сессии соответствует периоду в один год начиная с первого заседания. В течение сессии парламент собирается каждый месяц, при этом проводятся ежедневные заседания. В общей сложности Европейский парламент соби­рается 12 раз в год с продолжительностью работы пять дней. В статистическом справочнике Европарламента сообщается, что дольше всего парламент заседал в 1980-м 1983 г. - 64 дня, меньше в 1984 г. - 54 дня, в последние годы стабильно 60 дней в году Ежемесячные заседания начинаются в понедельник в 17.00, поскольку утром проводят свои заседания политиче­ские группы, в другие дни заседания начинаются в 9.00 и заканчиваются в 20.00 с единственным перерывом на обед с 13 до 15 ч. Раньше были довольно частым явлением так на­зываемые “ночные заседания”, в январе 1979 г. Парламент принял предложение коллегии квесторов об упорядочении своей работы, и с тех пор ночное заседание проводилось только раз в неделю в четверг с 21 до 24 ч (переводчики Европарламента, на которых ложится большая нагрузка, на­зывали его “черным четвергом”). Однако по предложению политических групп с декабря 1987 г. ночные заседания про­водятся по средам, поскольку к четвергу многие депутаты уже уставали и сетовали на низкую эффективность ночного заседания.

Как правило, заседания Европарламента являются глас­ными и открытыми для публики. В исключительных слу­чаях большинством в две трети голосов парламент может принять решение о проведении закрытого заседания (ст.81 Регламента).

Постоянно увеличивавшееся число пленарных заседаний, необходимость проводить предварительный отбор вопросов, включаемых в повестку дня сессий парламента, побудили принять довольно жесткие процедурные правила для выра­ботки повестки дня. С вступлением в силу Единого европей­ского акта приоритет отдается обсуждению нормативных ак­тов Сообщества с целью усилить законодательные функции Европейского парламента.

Как уже отмечалось, проект повестки дня утверждается на период сессии расширенным бюро с учетом плана зако­нодательных инициатив и после консультации с политиче­скими группами и комиссиями парламента (ст.73, п.1). Пе­ред началом каждой сессии проходит собрание председателя парламента и председателей политических групп (на собра­ние приглашается также один из представителей депутатов, не входящих в политические группы), которое и принимает окончательный проект повестки дня, предлагаемый на ут­верждение парламента.

Парламент принимает повестку дня на основе представ­ленного председателем согласованного предложения расши­ренного бюро без каких-либо изменений, за исключением тех, которые считают нужным внести председатель или по меньшей мере 23 депутата либо политическая группа. Если повестка дня принята, она уже не может быть изменена; но и в данном вопросе Регламент дает возможность председате­лю внести в повестку дня срочные вопросы (ст. 74, п.2). При этом срочные вопросы имеют бесспорный приоритет перед другими вопросами повестки дня, председатель извещает депутатов о времени обсуждения этих вопросов и о порядке голосования по ним (ст.75, п.4).

После вступления в силу Единого европейского акта воз­можно внесение в повестку обсуждения текстов, требующих прохождения через парламент (в первом чтении, во втором чтении в порядке процедуры сотрудничества и т.д.). Кроме того, повестка дня должна содержать и так называемый “час вопросов” (ст.60), обсуждение актуальных проблем или важ­ных вопросов, требующих обсуждения без задержки (ст.64), а также устные запросы с обсуждением или без обсуждения таковых (ст.58, п.1; ст.59, п.1), вопросы компетенции комис­сий парламента (ст. II 2, п.2), их доклады (ст. II 8). Заметим, что обычно сессия заслушивает около 30 докладов комиссий, два или три устных запроса с обсуждением, а также посвя­щает два заседания на “час вопросов” в адрес Комиссии Ев­ропейского сообщества, его Совета или министров иностран­ных дел, собирающихся в рамках европейского политическо­го сотрудничества (обычно такой “час” длится около трех часов и даются ответы в среднем на 30 вопросов).

Регламент обязывает председателя объявлять при закры­тии заседания о повестке дня следующего заседания, о вре­мени и месте его проведения (ст.74, п.З).

Проведение обсуждений предусмотрено Регламентом в мельчайших деталях. Обычно председатель после консульта­ции с председателями политических групп предлагает пар­ламенту распределение времени, отводимого для обсужде­ния. Парламент без дискуссии принимает это предложение к сведению (ст.83, п.1).

Время для дискуссий распределяется по следующим кри­териям:

первая часть обсуждения распределяется поровну между всеми политическими группами;

вторая часть времени используется политическими груп­пами в зависимости от их численности;

депутатам, не входящим в политические группы, отво­дится для выступлений время, соответствующее времени, от­водимому одной политической группе, при этом ст. 83, п.З Регламента обязывает учитывать различия политических тенденций таких депутатов и предоставлять им право выска­зать свою точку зрения.

Приоритетное право на выступления может-быть предо­ставлено докладчику уполномоченной комиссии или председателям (заместителям председателей) политических групп, выступающих от их имени (ст. 84, п.З). Таким же правом пользуются депутаты, желающие выступить по процедуре (ст. 100, п.1).

Выше уже отмечалось, что ни один депутат не имеет пра­во выступить более двух раз по одному и тому же вопросу без предварительного согласия председателя (ст.84, п.4). Ес­ли выступающий отклоняется от обсуждаемого вопроса, председатель вправе сделать ему замечание и напомнить о необходимости уважать Регламент (ст.82, п.2).

Такая детализированная, но в принципе несложная про­цедура позволяет при довольно высокой культуре дискуссии выступить в течение 8-часового заседания 50-80 депута­там, не считая ораторов, выступающих в ходе “часа вопро­сов” или по процедурным вопросам.

Правом обращаться с устными вопросами к Комиссии Ев­ропейского сообщества, Совету или к министрам иностран­ных дел, собравшимся в соответствии с соглашением о евро­пейском политическом сотрудничестве, может воспользо­ваться любая политическая группа, при условии, что каждая из них задает по одному вопросу за месячный период сессии (СТ.58, п.1).

В то же время любая политическая группа или по мень­шей мере семь депутатов могут потребовать до истечения “часа вопрос”, немедленного проведения дискуссии по содер­жанию ответов, данных КЕС, Советом или министрами ино­странных дел по вопросам, касающимся актуальных проблем или проблем, представляющих общий интерес. Такая дис­куссия может длиться не более часа, а на выступления де­путатов отводится не более 5 мин (ст.61, п.1 и 4).

В общем лимите времени, выделяемом для постановки вопросов, а также для обсуждения срочных вопросов каждой политической группе и всем независимым кандидатам отво­дится равное время, не превышающее 3 ч за весь период сес­сии. Это время не засчитывается в счет времени, отводимого для общей дискуссии (ст.83, п.2 и 4; ст.64, п.З).

Голосование депутатов Европейского парламента должно проводиться ими лично, голосование по поручению либо по почте не допускается, поэтому депутаты обязаны присутст­вовать лично в зале заседаний в момент голосования. Учи­тывая большую занятость депутатов в работе комиссий, пол­итических групп, не говоря уже о другой их деятельности

помимо работы в парламенте, большое значение приобрета­ют проблема кворума и связанные с этим процедурные воп­росы. Если до 1973 г. существовало правило о том, что кво­рум достигался при присутствии половины депутатов, то се­годня достаточно одной трети присутствующих в зале заседаний депутатов (ст.89, п.2).

Операцией голосования руководит председатель парла­мента (ст. 18, п.2 и ст. 99 Регламента). Голосование произ­водится либо поднятием руки, либо вставанием, либо нажа­тием кнопки электронной системы (при поименном голосо­вании) .

Обычно проводится голосование поднятием руки. Если результат вызывает сомнения, председатель может прове­сти голосование вставанием, если же и тогда остаются со­мнения, может быть проведено поименное голосование (ст.94). Он может также назначить поименное голосова­ние, если этого до начала голосования потребует не менее 23 депутатов или политическая группа, причем это требо­вание должно быть выражено в письменном виде (ст.95, п.1). Кстати, это же правило распространяется и на голо­сование о доверии или недоверии Комиссии Европейского сообщества (ст.30, п.3). Поименное голосование проводится в алфавитном порядке начиная с фамилии депутата, на которого падает жребий. Председатель в этом случае голо­сует последним (ст.95, п.2).

Электронная система голосования (ст.96), введенная с мая 1980 г., позволила уменьшить время голосования и под­счета голосов при поименном голосовании с часа до 2 мин. Депутаты при этом пользуются персональными магнитными карточками для голосования и должны голосовать со своего места.

Наконец, по желанию большинства присутствующих де­путатов может быть произведено поименное устное голосо­вание. Обычно в практике Европарламента проводится от­крытое голосование. Однако по требованию одной пятой ча­сти депутатов по любому вопросу может быть проведено тайное голосование. Подсчет голосов проводят четыре счет­чика, определяемые жребием (ст.97,п.4).

Когда завершена дискуссия по обсуждаемому тексту, раз­решены выступления по мотивам голосования в случае, если поступили заявки на такие выступления (ст.98). Если же председатель объявил о начале голосования, никакие вы­ступления уже не допускаются.

По большинству решений Европарламента достаточно простого большинства голосов депутатов, участвующих в го­лосовании. Вместе с тем в некоторых случаях необходимо квалифицированное большинство:

для принятия внутреннего Регламента: большинство всех членов парламента;

для вотума недоверия Комиссии: большинство всех депу­татов и две трети голосовавших;

для решений о принятии внесенных Советом изменений в сделанные парламентом поправки по проекту бюджета: большинство всех депутатов и три пятых голосовавших;

для полного неодобрения проекта бюджета: большинство членов парламента и две трети голосовавших;

для принятия решений об изменении договора о создании Европейского объединения угля и стали: большинство в две трети депутатов и три четверти голосовавших;

для принятия решения о созыве чрезвычайной сессии: большинство членов парламента.

С принятием Единого европейского акта появилась новая норма, требующая абсолютного большинства всех членов для рекомендации парламента о вступлении в Сообщество новых членов или о заключении договора об ассоциации.

Официальное наименование. Европейский парламент ведет свое про­исхождение от Общей ассамблеи ЕОУС, учрежденной в числе других институтов Парижским договором 1951 г.

Термин «ассамблея» был использован для обозначения аналоги­чных органов ЕЭС и Евратома. Однако в 1958 г. к тому времени уже единая Ассамблея Европейских сообществ провозгласила себя Пар­ламентской ассамблеей, а в 1962 г. - Европейским парламентом.

Термин «европейский парламент» был введен в учредительные договоры в 1986 г. Единым европейским актом и отныне является единственным официальным названием представительного института всего Союза.

Среди государств - членов ЕС наиболее близкая по характеру институция имеет место в Германии, где федеральную законодательную влать также осуществляют два самостоятельных органа: Союзный парламент (Бундестаг) и Союзный совет (Бундесрат), состоящий, как и Совет Европейского Союза, из представителей исполнительной власти (земельных министров). При этом в некоторых случаях (в соответствии первой Конституцией Германии 1871 г. это было общим правилом) Бундесрат может издавать законы в обход Бундестага.

Местонахождение. В соответствии с протоколом о местонахожде­нии институтов Союза официальной резиденцией Европарламента является г. Страсбург (Франция). Здесь же заседает и Парламентская ассамблея Совета Европы, с которой иногда путают Европейский парламент.

Аппарат Парламента (Генеральный секретариат) и его подраз­деления находятся в Люксембурге, а дополнительные заседания своей ежегодной сессии Европарламент проводит в Брюсселе, куда он неоднократно выражал желание переехать на постоянное место работы (чтобы «воссоединиться» с Советом и Комиссией)1.

Европейский парламент включает членов (депутатов), избираемых в каждом государстве-члене в соответствии с численностью населения, но не строго пропорционально (представительство небольших стран завышено).

Количество депутатских мест для каждой страны зафиксировано непосредственно в Договоре о Европейском союзе т.е. является «жесткой» нормой. ДЕС также устанавливает предельную численность депутатского корпуса- 751. Однако эта численность может времен­но превышаться в том случае, если в период очередной легислатуры Европарламента в состав Союза вступают новые государства-члены. Несмотря на существующую систему квот, депутаты Европарла мента не являются представителями отдельных государств-членов. Где бы ни был из­бран депутат, он считается представителем народов ЕС, вместе взя­тых, т.е. всех граждан Европейского Союза Представительный характер Парламента обусловливает наделение его депутатов свободным мандатом: они не связаны наказами своих избирателей (так как представляют все народы ЕС, а не только свой округ), не могут быть отозваны и голосуют в соответствии со своей совестью и убеждениями.

Статут 2005 г. также урегулировал вопрос о денежном содержании европейских депутатов, которое до сих пор выплачивалось из нацио­нальных бюджетов в размере, соответствующем жалованью нацио­нальных парламентариев (депутат Европарламента, избранный в Шве ции, получал столько же, сколько член шведского Риксдага, и т.д.). Подобная система приводила к дискриминации, так например, жалованье депутатов парламента Италии в несколько раз превышает жалованье членов Государственного собрания (парламента) Венгрии. Соответственно «итальянские» депутаты Европарламента оплачива­лись значительно более щедро, чем их «венгерские» коллеги.

Согласно Статуту 2005 г. жалованье депутатов Европарламента выплачивается из бюджета Европейского Союза и является единым (его сумма определена в размере 38,5% от оклада судьи Суда Европейских сообществ). Депутатам также гарантируется право на по лучение иных денежных пособий, в том числе в рамках пенсионного обеспечения, и компенсации расходов на депутатскую деятельность (подобные компенсации существуют уже многие годы, и Статут их вводит в более жесткие рамки).

Еще одна важная гарантия независимости и эффективной дея­тельности европейских парламентариев закреплена в Акте о прямых выборах Европарламента 1976 г. - несовместимость должностей. Согласно этому Акту депутатам, в частности, запрещается занимать должности в других институтах и органах Европейского Союза, вхо­дить в состав национальных правительств и парламентов.

Политические убеждения (точнее, партийная принадлежность), а не национальность определяют характер депутатских объединений в стенах Парламента. Как и в национальных парламентах, европей­ские парламентарии объединяются во фракции, называемые во вну­треннем регламенте Европарламента политическими группами. При этом политическая группа не может включать депутатов из одного- единственного государства.

4 ноября 2003 г. издан регламент Европейского парламента и Совета «О статусе и финансирова­нии политических партий на европейском уровне». Согласно регламенту от 4 ноября 2003 г. партия признается «функциониру­ющей на европейском уровне», если как минимум в одной четверти государств-членов:

а) ее кандидаты избраны в представительные органы на евро­пейском, национальном или региональном уровне (Европарламент, национальный парламент, региональные парламенты или ассамблеи), либо

б) за кандидатов партии на последних выборах в Европарламент подано не менее 3% голосов.

По своему составу политическая партия на европейском уровне может выступать как объединением граждан, так и союзом однород­ных политических партий, действующих в нескольких государствах- членах (например, «Партия европейских социалистов» объединяет национальные политические партии социал-демократической на­правленности).

2. Порядок формирования

Европейский парламент по праву называют самым демократическим институтом Европейского Союза. Все его депутаты избираются путем всеобщего прямого голосования граждан Европейского Союза. Тем самым обеспечивается непосредственное воздействие населения на политику надгосударственных институтов, а сохраняющиеся ограни­чения парламентских прерогатив рассматриваются как проявления «дефицита демократии» (он в последние годы стал заметно меньше, но все равно остается).

Вышеуказанный способ формирования Европарламента заложен Договором о Европейском сообществе 1957 г., дополненным в 1976 г. особым источником первичного права ЕС (см. § 5 гл. II) -Актом об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием.

К числу важнейших положений Акта 1976 г. относятся:

1) избирательная система: на всей территории Европейского Союза депутаты Европарламента должны избираться на основании пропорциональной избирательной системы, которая по усмотрению государств-членов может выступать в виде системы единого пере­даваемого голоса (в Ирландии, на Мальте, а также в Северной Ир­ландии) или системы партийных списков (в остальных государствах- членах) ;

2) единые принципы избирательного права: всеобщее, прямое, свободное и тайное голосование;

3) возможность введения заградительного пункта, который, однако, ни в одном из государств-членов не должен превышать 5% поданных голосов;

4) несовместимость должностей: депутаты Европарламента не вправе совмещать свой мандат с работой в других органах Европей­ского Союза, а также в национальных парламентах и правительствах (см. выше);

5) единые сроки проведения выборов: по усмотрению государств- членов они могут проходить на протяжении четырех последних дней одной недели (с четверга по воскресенье), причем итоги оглашаются только после завершения голосования во всех государствах-членах. На практике выборы в Европарламент традиционно проходят в июне (последние состоялись в июне 2004 г.).

В выборах на территории каждого государства-члена имеют пра­во участвовать не только местные граждане, но и граждане других государств-членов, проживающие на его территории, причем речь идет как о праве избирать (активное избирательное право), так и о праве избираться (пассивное).

Соответствующий принцип закреплен в ДЕС (§ 2 ст. 19) и Хартии Европейского Союза об основных правах (ст. 39) в качестве одного из политических прав граждан Союза в целом.Срок полномочий Европейского парламента и депутатов, в него избранных, составляет 5 лет (§ 3 ст. 190 ДЕС). Досрочный роспуск не предусмотрен (такие предложения вносились при подготовке Ницц кого договора, но не получили поддержки).

3. Внутренняя организация

Внутренняя организация (структура) Европарламента находится в русле общих традиций представительных учреждений, хотя имеет некоторые специфические черты. Ее основными элементами служат руководящие органы, единоличные и коллегиальные: Председатель и его заместители, Конференция председателей и Бюро, а также пар­ламентские комиссии, квесторы и Генеральный секретариат.

Важнейшим источником права, регулирующим внутреннюю организацию, а также процедуру работы Европарламента, является его внутренний Регламент, который был принят впервые в 1953 г. и с тех пор неоднократно пересматривался.

В современной редакции этот объемный и детальный документ насчитывает свыше 200 статей, объединенных в 13 разделов.

А. Руководящие органы

Председатель - высшее должностное лицо Европарламента, ко­торое осуществляет руководство «всей деятельностью Парламента и его органов» (ст. 19 ВР). Председатель избирается депутатами из своего состава сроком на два с половиной года, т.е. на половину парламентской легислатуры 1 . Допускается повторное избрание на этот пост.

Помимо традиционных полномочий по руководству пленарными заседаниями (открывает и закрывает их, предоставляет слово депу­татам, объявляет об итогах голосования, применяет меры дисципли­нарных взысканий к депутатам и посетителям и т.д.) Председатель Европарламента выступает в качестве официального представителя возглавляемого им института в отношениях с другими органами ЕС, а также иностранных государств.

От имени Парламента его Председатель подписывает парламент­ские акты, в том числе бюджет Европейского Союза и тексты регла­ментов, директив и решений, принятых совместно Европарламентом и Советом (Председатель Парламента ставит подпись всегда первым, Председатель Совета - вторым).

Заместители председателя (вице-председатели), как и Предсе­датель, избираются депутатами из своего состава на 2,5 года с правом на переизбрание в дальнейшем.

Количество заместителей достаточно велико - 14. При их вы­боре определяется «порядок старшинства» (ст. 15 ВР): первый заме­ститель, второй и т.д. В соответствии с этим порядком заместители призываются к выполнению полномочий Председателя в случае его отсутствия (ст. 20 ВР). Если же вакансия становится постоянной, то исполняющим обязанности до избрания нового Председателя будет его первый заместитель (ст. 18 ВР).

Внутри корпуса заместителей председателя существует разделение труда. Например, два из них несут ответственность за отношения с национальными парламентами (ст. 24 ВР).

Вместе с Председателем заместители образуют первый коллеги­альный руководящий орган Европарламента - Бюро.

Бюро - это орган Парламента, на который возложено решение организационных, финансовых и технических вопросов его деятельно­сти. «Бюро регулирует финансовые, организационные и административные вопросы, касающиеся депутатов, внутреннюю организацию Парламента, его секретариата и органов» (ст. 22 ВР). В состав Бюро входят по должности 15 человек. Это вышеназванные Председатель и 14 его заместителей. С совещательным голосом в работе Бюро участвуют также квесторы (см. ниже).

Конференция председателей. В отличие от Бюро, которое может быть названо административным органом, Конференция председателей выступает как орган политического руководства работой Парламента. Именно Конференция председателей реша ет вопросы планирования законодательной и иной деятельности Парламента, определяет состав и компетенцию парламентских комиссий, решает вопросы взаимодействия Европейского парла мента с парламентами государств-членов (в этом ей подотчетны заместители председателя, ответственные за данный участок дея­тельности) и т.д.

В состав Конференции председателей входят руководители пар­ламентских фракций и самого Парламента, т.е. Председатель Евро- парламента и председатели политических групп (отсюда и название данного органа). Еще двух человек делегируют депутаты, не входящие ни в одну из групп («неприсоединившиеся»), но без права голоса. Количество членов Конференции председателей, таким образом, не является фиксированным (зависит от числа фракций).

В отличие от других коллегиальных органов Европарламента Конференция председателей должна стремиться найти консенсус по всем обсуждаемым ею вопросам, а если консенсус недостижим, то принимает решения взвешенным голосованием (в этом она похожа на Совет Европейского Союза). В данном случае количество голосов председателей фракций зависит от числа депутатов, входящих в их состав.

Кроме Бюро и Конференции председателей в структуре Европар­ламента функционируют и другие коллегиальные органы с консульта­тивными полномочиями: Конференция председателей комиссий и Кон­ференция председателей делегаций. Эти органы дают рекомендации Бюро и Конференции председателей по вопросам функционирования, соответственно, парламентских комиссий или межпарламентских делегаций, включающих депутатов Европарламента.

Б. Парламентские комиссии

Аналогично другим парламентам, в целях более эффективной и ком­петентной работы по обсуждению законопроектов и других вопро­сов, отнесенных к парламентской компетенции, из числа депута­тов в Европейском парламенте образованы комиссии (постоянные н временные) 1 . При этом, как и в законодательных органах Италии, Португалии и ряда других стран, ВР Европарламента (ст. 62) позволяет делегировать постоянным комиссиям право принимать решения по некоторым вопросам, отнесенным к ведению Парламента в целом.

Задача постоянных комиссий - предварительный анализ проек­тов решений, подлежащих принятию Европарламентом. До того как Парламент приступит к рассмотрению документа на своем пленарном заседании, его изучение проводит одна из постоянных комиссий, на­значаемая ответственной. Результаты изучения документа, поправки и рекомендации ответственной комиссии излагаются в ее докладе па заседании Парламента.

Система постоянных комиссий в общем соответствует системе предметов ведений и полномочий Европейского Союза, хотя и не копирует ее. После последних выборов 2004 г. Европейским парла­ментом было образовано 20 постоянных комиссий:

1) комиссия по иностранным делам;

2) комиссия по развитию (сфера ведения: «политика сотруд­ничества в поддержку развития» ЕС, в рамках которой Сообщество оказывает помощь развивающимся странам планеты в подъеме их жизненного уровня);

3) комиссия по международной торговле;

4) комиссия по бюджетам (компетенция: вопросы подготовки «общего бюджета Европейского Союза», а также бюджетов специа­лизированных органов Союза, наделенных правами юридического лица);

5) комиссия по бюджетному контролю;

6) комиссия по экономическим и денежным вопросам (компетен­ция: экономический и валютный (денежный) союз, включая правовое регулирование единой денежной единицы «евро»);

7) комиссия по занятости и социальным вопросам;

8) комиссия по окружающей среде, здравоохранению и безопас­ности продуктов питания;

9) комиссия по промышленности, научным исследованиям и энер­гии; .

10) комиссия по внутреннему рынку и защите потребителей;

11) комиссия по транспорту и туризму;

дительные документы, основополагающие принципы устройства и функционирования Европейского Союза);

19) комиссий, по правам женщин и равенству возможностей;

2 О) комиссия по петициям.

Временные комиссии Европарламента в отличие от постоянных образуются для изучения какого-либо отдельного вопроса. После представления доклада на пленарном заседании они прекращают свое существование. По общему правилу, мандат временных комиссий длится максимум год, но допускается его продление (ст. 150 ВР).

Среди временных комиссий особое место занимают следственные комиссии, существование которых прямо предусмотрено Договором о Европейском сообществе. Они могут учреждаться Парламентом с целью расследования предполагаемых «правонарушений или нару шений порядка управления в сфере действия коммунитарного права» (ст. 193 ДЕС). Предметом расследования могут выступать деятельность как органов Европейского Союза, так и «публичной администрации» государств-членов, иных уполномоченных лиц (ст. 151 ВР).

Следственная комиссия Европарламента наделена широкими полномочиями по сбору необходимых доказательств, в том числе правом вызывать и проводить допрос свидетелей, запрашивать у ор­ганов ЕС и государств-членов письменные доказательства (ст. 3 ре шения Европейского парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г. «О порядке реализации Европейским парламентом права осуществлять расследования»).

Формирование всех парламентских комиссий осуществляется по партийно-политическому признаку. Кандидатов в члены комиссий выдвигают фракции (политические группы), а также группа непри­соединившихся депутатов. Каждая фракция обладает в комиссии числом мест, примерно соответствующем ее доле парламентских мандатов (ст. 152 ВР). Персональный состав всех комиссий утверж­дается Европарламентом по предложению Конференции предсе­дателей.

Каждая комиссия обладает своей внутренней структурой. Внутри нее образуются подкомиссии. Руководящими органами комиссии яв­ляются ее председатель и бюро (председатель комиссии плюс три его заместителя), избираемые членами комиссии из своего состава.

В. Квесторы

Квесторы - это должностные лица Европарламента, которые «от­ветственны за выполнение административных и финансовых задач, непосредственно затрагивающих депутатов» (ст. 25 ВР). Квесторы в своей деятельности подотчетны Бюро Европарламента, в состав второго они входят с правом совещательного голоса.

Так же, как и Председатель, квесторы Европейского парламента избираются депутатами из своего состава на 2,5 года. Квесторов всего шесть, и между ними, аналогично заместителям Председателя, устанавливается «порядок старшинства».

Действующий ВР Европарламента возложил на квесторов новую важную задачу- ведение специального реестра финансовой и про­фессиональной деятельности парламентариев. С этой целью каждый депутатЕвропарламента обязан ежегодно направлять квесторам декларацию, включающую сведения о его профессиональной и иной оплачиваемой деятельности, и о доходах, получаемых в дополнение к жалованью парламентария от «третьих лиц» в связи с его полити- -ской деятельностью (ст. 2 приложения I к ВР).

К полномочиям квесторов также относится выдача пропусков лицам, «которые желают часто посещать местонахождение Парла­мента с целью предоставления информации депутатам в рамках их парламентского мандата». Среди указанных лиц в настоящее время немало лоббистов. Их доступ в здание Европарламента, соответствен­но, производится с согласия квесторов.

Генеральный секретариат

Генеральный секретариат представляет собой аппарат Европарла­мента. Его сотрудники должны обеспечивать нормальную работу Парламента в"целом и его членов (перевод документов, техническое обслуживание и т.д.)В отличие от рассмотренных выше подразделений сотрудниками Генерального секретариата являются не сами парламентарии, а лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 человек). Они должны действовать беспристрастно и объектив­но, в интересах Парламента в целом и отдельных парламентариев независимо от политической принадлежности.

Генеральный секретариат подотчетен Бюро, которое назначает его руководителя - Генерального секретаря.